PPA, LDO e LOA: entenda as diferenças e importância dos orçamentos públicos

Os recursos e investimentos do dinheiro público, nas esferas do Poder Executivo (municipal, estadual e federal) são definidas pelos orçamentos públicos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Mas esses instrumentos não são entendidos por boa parte da população brasileira, muito menos a sua importância para a correta gestão dos recursos públicos.

Segundo o tutor da pós-graduação em Gestão Pública da Fundação Escola de Comércio Álvares Penteado (FECAP), Denis Vaz Meireles, de forma bem resumida, é possível dizer que o PPA seria o plano estratégico, a LDO o plano tático; e finalmente a LOA a parte operacional do orçamento brasileiro.

A população participa da elaboração das mesmas de forma direta e indireta, visto que quem elabora (Poder Executivo) e aprecia (Poder Legislativo) as peças orçamentárias são políticos eleitos pelo voto popular; e de forma direta através de mecanismos previstos para tal fim, como a iniciativa do Orçamento Participativo (OP).

Plano Plurianual (PPA): é um planejamento de médio prazo, que deve ser realizado por meio de lei. Nele, são identificadas as prioridades para o período de quatro anos e os investimentos de maior porte.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): estabelece as regras para a elaboração da Lei Orçamentária Anual do ano seguinte. A LDO também determina o nível de equilíbrio geral entre receitas e despesas, traça regras para as despesas públicas, autoriza o aumento de despesas com pessoal, disciplina o repasse de verbas da União para estados, municípios e entidades privadas, e indica prioridades de financiamento pelos bancos públicos.

Lei Orçamentária Anual (LOA): prevê todas as receitas e fixa todas as despesas do governo municipal, com prazo de vigência anual. Quem propõe a lei é sempre o chefe do poder Executivo. Deve ser elaborada de forma compatível com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), contendo o demonstrativo da compatibilização da programação dos orçamentos.

Orçamento Participativo (OP): processo pelo qual a população decide, de forma direta, a aplicação dos recursos em obras e serviços que serão executados pelo Poder Executivo.

Os orçamentos públicos no Brasil são disciplinados pela Constituição Federal de 1988, para os três entes da federação, ou seja, da esfera federal até a municipal todos os governos seguem as formas e prazos colocados pela carta magna vigente.

Antes da Constituição de 1988, vigorava no Brasil o chamado “orçamento tradicional”, que nasceu na Inglaterra por volta de 1822 e tinha como finalidade somente a contabilização das entradas e saídas de um fundo consolidado governamental para apreciação legislativa. Alguns autores chamam esse tipo de controle orçamentário de “Lei de Meios”, já que a intenção era controlar os meios (itens de despesa) e não necessariamente os fins e objetivos.

“No Brasil, em boa parte de nossa história, vigorou o orçamento tradicional, começando alguma mudança no sentido do orçamento moderno a partir de estudos disponibilizados pela Organização das Nações Unidas (ONU), que foram se somando a outros conceitos, até que a Constituição Federal de 1988 normatizou a criou a formatação que temos hoje em todo o País. Até a criação da CF não existia PPA e LDO, ou seja, tínhamos somente a LOA, um orçamento sem interação com o planejamento”, explica Meireles.

No entanto, o professor da FECAP acredita que atualmente no Brasil, mesmo com o orçamento moderno, a rotina dos gestores públicos continua sendo aquela do orçamento tradicional, ou seja, se elabora o orçamento com roupagem moderna, mas sem estudo e análise adequada, usando-o como um simples instrumento de contabilização de entrada e saíde de recursos, sem o conhecimento se a execução dos recursos está sendo efetiva para o cidadão.

“O aprimoramento dos orçamentos dos governos brasileiros passa necessariamente por uma maior capacitação dos atores envolvidos na sua elaboração e execução, com a melhoria nas ferramentas de controle e coleta de dados”, acrescenta o docente.

Outro aspecto que precisa de melhorias quanto aos orçamentos municipais é a participação popular. Na opinião do professor, infelizmente a população não faz a ligação adequada entre os impostos cobrados e os serviços prestados: da mesma forma que existe orçamento doméstico para uma família se guiar e tomar as suas decisões, existe um orçamento público, e nenhuma receita pode ser cobrada e uma despesa realizada sem que estejam no orçamento.

“A matéria orçamentária brasileira não é de fácil entendimento para o cidadão comum, ou seja, o conteúdo do PPA, LDO e LOA teria que ser apresentada de uma forma mais didática e amigável nos sites governamentais, extraindo para as pessoas o que realmente elas querem saber, como por exemplo, qual é a parte do orçamento em que está a despesa fixada para melhoria do bairro que elas moram e como acompanhar”, afirma.

O especialista: Denis Vaz Meireles é bacharel em Administração com Ênfase em Administração Pública, e pós-graduado em Gestão e Controladoria Pública. Atua há mais de 10 anos de atuação na esfera pública em assuntos ligados a administração pública, orçamento e contabilidade aplicada ao setor público.